Por: Andrés López
La idea de un nuevo sistema fiscal o jurídico tributario no es un ideal de las constituciones o una idea efímera, sino más bien una imprescindible obligación, la cual tampoco deberá dejarse en manos de la burocracia o candidatos políticos.
Crear un nuevo sistema tributario siempre debe partir de los principios tributarios que lo inspiran, y la idea principal no es dejar de ser coactivo, pero si dejar de serlo “autoritario y sumamente discrecional”; en ese sentido tenemos hasta la fecha en Guatemala principios constitucionales que norman la actividad tributaria y también fiscal de la “autoridad tributaria”, la cual debe ser siempre apegada a la norma (principio de reserva de Ley) y alejarse de las interpretaciones antojadizas en las que muchas veces se cae en el ejercicio de la actividad fiscal de los entes con poder tributario.
Recordar que la naturaleza jurídica del impuesto no es más que su fundamento y que lo justifica a su sujeción a la potestad tributaria del Estado, jurídicamente, todos los tributos, como institución de derecho público, constituyen una obligación unilateral impuesta coactivamente por el Estado en virtud de su poder de imperio, pero nunca una sumisión autoritaria.
Nótese que para lograr un sistema justo y equitativo deben tomarse en cuenta las aptitudes “intuito persona” del tributario, ya sea este persona moral o natural, al tenor de lo establecido en el Artículo 243 de la Constitución Política de la República de Guatemala nos reza que: el sistema tributario debe ser justo y equitativo para que las leyes tributarias puedan ser estructuradas conforme al principio de capacidad de pago; y en ese sentido el legislador, a pesar de su “indubio pro legislatoris”, debe fijar los parámetros que hagan efectivo este principio que limita el poder del Estado como acreedor del tributo, utilizando tarifas progresivas, depurar las bases imponibles de cada tipo de tributo excluyendo los gastos necesarios para poder percibir la renta y sin caer en multas o los mismos tributos confiscatorios, evitando así “matar a la gallina de los huevos de oro”.
Tenemos así pues que un sistema tributario debe regirse principalmente por al menos dos de los principios tributarios que se consideran básicos: legalidad y capacidad de pago. Actualmente el sistema guatemalteco se basa en un sistema tributario que tiene como fin máximo recaudar tributos bajo una meta anual trazada a la superintendencia del ente tributario, so pretexto de soportar las necesidades del Estado, lo cual sabemos no se da en todos los casos al recaudarse el tributo, pues, ¿qué tanta necesidad del Estado puede ser soportar el pago de burócratas designados a dedo o el gasto telefónico estratosférico de un funcionario de turno? por poner un ejemplo. Independientemente del destino y calidad en gasto el gasto público, es aceptado que todo sistema tributario debe ser justo y equitativo y atender el principio de legalidad nos permite darle esos matices a los tributos, y al hacer el análisis de estos en sus distintas formas y que constituyen la estructura tributaria de un país, debe hacerse en forma unitaria o como un todo.
En nuestro país, la política fiscal ha sido mal llevada a lo largo de muchos períodos gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado de implantar paquetes tributario que reactiven la economía, pero lamentablemente fallan al no poder controlar el gasto público, y mucho menos si se ha creado una cultura evasora tributaria en los ciudadanos y empresas guatemaltecas, debido a la falta de confianza y a la percepción de que la equidad y justicia tributaria es inexistente, o al menos desigual, y no incentiva al contribuyente a adoptar un sistema que le sea favorable y simple, y he ahí las estadísticas que indican que cerca del 17% de los contribuyentes “formales” son los fiscalizados, por ser los que se encuentran efectivamente controlados (léase inscritos formalmente ante la Administración Tributaria), dejando al restante 83% de la población económicamente activa en el universo la economía informal, y es este uno de los factores más influyentes que inciden en que las bases de recaudación no sean más favorables para la recaudación, pues los controles y presión al contribuyente formal aumenta, no importando la capacidad de pago del mismo, cuando podría producirse un efecto contrario y así ampliar la base teniendo los efectos consiguientes de redistribución de la carga, y facilitar los controles y en resumen simplificar el sistema recaudatorio del país, y pienso, por ahí es donde deben enfocarse los esfuerzos de una reforma tributaria integral, a simplificar la determinación y liquidación del tributo, ampliar la base y disminuir los tipos impositivos, con los demás elementos que acompañen ese nuevo sistema impositivo.
El sistema jurídico tributario o fiscal puede ser soportado por una persona física, un grupo de personas o una colectividad territorial y la renta de que dispone esa persona, grupo o colectividad, pero por las razones antes expuestas, dicho sistema debe basarse en un ordenamiento jurídico tributario o fiscal inspirado en principios constitucionales básicos que son: Principio de Legalidad o Reserva que no es más que la potestad tributaria debe ser íntegramente ejercida por medio de normas legales.
No puede haber tributo sin ley previa que lo establezca y de ahí el aforismo latín de “nullum tributum sine lege”. Y también el Principio de Capacidad Contributiva o capacidad de pago: que es el límite material en cuanto al contenido de la norma tributaria, garantizando la “justicia y razonabilidad”. Todo tributo debe establecerse en atención a la capacidad económica de las personas individuales o jurídicas, ya que de lo contrario derivaría en la arbitrariedad o en la irracionalidad. Sin dejar fuera otros que se relacionan íntimamente como los principios de Generalidad, Igualdad, Proporcionalidad, No Confiscación, Non Solvet et Repet, Conveniencia o Comodidad, Economía, No doble imposición (interna), etc.
En mi opinión y tomando en cuenta las consideraciones expuestas, se puede concluir que algunos cambios básicos para que se forme un sistema tributario justo y legal acorde a las necesidades actuales del país, con inclusión de pago de los sujetos pasivos obligados al mismo pueden ser:
- Alimentar un sistema tributario incluyente donde corresponda la creación de las bases de recaudación únicamente al Congreso de la República a través de la emisión únicamente de Leyes tributarias específicas, dejando de fuera la interpretación analógica, donde no podrán instituirse sujetos pasivos tributarios, ni crearse, modificarse o suprimirse obligaciones, exenciones, exoneraciones, descuentos, deducciones u otros beneficios, ni infracciones o sanciones tributarias ni ninguna de las otras bases de recaudación establecidas en el Artículo 239 de la CPRG.
- Incluir en las leyes que crean los impuestos, los procedimientos por los cuales deberá recaudarse y cobrarse el tributo, dejando de fuera los reglamentos que desarrollan las leyes pues carecen de fuerza legal en el ámbito tributario y así ampliando el sentido del principio de legalidad.
- En todas las leyes tributarias deberá incluirse expresamente dentro del articulado la prohibición de interpretación, que no sea la gramatical o literal, por parte del sujeto activo a través de sus entes de recaudación del tributo, con el solo fin de que no se utilice en la práctica los criterios discrecionales de que efectivamente constituye hechos generadores, sujetos pasivos, deducciones y las correspondientes infracciones y sus sanciones.
- Eliminar las exenciones que sean abiertamente improcedentes, que no tengan rango constitucional, atendiendo al principio de generalidad, igualdad, capacidad de pago y justicia tributaria.
- Proceder a eliminar como lo manda la CPRG en su artículo 243 todos aquellos impuestos que a la fecha constituyen doble imposición interna, dejando de fuera aquellos que son evidentemente inconstitucionales por tal motivo.
- Ampliar la base de tributarios, pues resulta que el porcentaje menor que se encuentra controlado por la Administración Tributaria, soporta la mayor carga tributaria y como efecto consiguiente se crea desigualdad, lo cual viola garantías de orden constitucional y el principio de generalidad.
- Por último pero no menos importante hacer hincapié en que los poderes de fiscalización y control tributario del sistema vigente y que se incrementan con cierta periodicidad no son la solución para aumentar la recaudación de los impuestos, sino por el contrario asfixian los capitales y provocan fuga de los mismos y en el caso nacional conversión al mercado informal, por lo que se requiere de una propuesta que al simplificar la determinación de los tributos y respetando la capacidad de pago y la equidad tributarias a través de leyes tributarias que integren el sistema, permita elevar la recaudación y la calidad del gasto.